Internationale Energiepolitik

Entwicklungsstand


Analyse

Der Bereich „Internationale Energiepolitik“ kann als Querschnittsbereich für die drei Herausforderungen einer sicheren, wettbewerbsfähigen und nachhaltigen Energiepolitik aufgefasst werden. Im Kern befassen sich alle Verhandlungen auf internationaler Ebene mit einer globalen Reduzierung der Nutzung fossiler Energieträger, der Sicherung der eigenen Energieversorgung und der Aufrechterhaltung der Wettbewerbsfähigkeit europäischer Unternehmen gegen eine wachsende globale Konkurrenz. Die Besonderheit der internationalen Beziehungen spiegelt sich darin wieder, dass, im Gegensatz zu allen anderen Bereichen des Energieaktionsplans, nicht die Gesetzgebung im Mittelpunkt des Interesses steht, sondern die Weiterentwicklung der Dialoge, Partnerschaften und Kooperationsfelder.

Der Abschluss einer internationalen Vereinbarung kann daher nie als Abschluss eines Prozesses definiert werden, sondern stets als Zwischenschritt hin zur weiteren Intensivierung der bilateralen Partnerschaft. Auch auf institutioneller Ebene unterscheidet sich der Bereich „Internationale Energiepolitik“ von allen anderen Bereichen fundamental. Die Kommission besitzt hier kein Initiativmonopol und ist somit nicht der primär entscheidende Akteur. Der Rat (bzw. der Europäische Rat) spielt eine wichtigere Rolle, da bei den meisten internationalen Abkommen (mit Ausnahme einiger weniger Bereiche wie etwa Handelsbeziehungen) die Verhandlungen der Außenminister bzw. der Staats- und Regierungschefs von entscheidender Bedeutung sind. Das Europäische Parlament, ansonsten meist Mitgesetzgeber, wird im Bereich der Außenpolitik auf eine beratende Rolle reduziert und bemüht sich durch die Formulierung von Initiativberichten und Entschließungen, indirekt Einfluss auf die Entwicklung der EU-Außenbeziehungen zu nehmen. Der Rat muss den Empfehlungen des Parlaments jedoch nicht Folge leisten. Neben politischen Akteuren muss in den Energieaußenbeziehungen der EU der Energiewirtschaft ebenfalls eine bedeutende Rolle beigemessen werden. Die Vorgaben des Energieaktionsplans erklären die Entwicklung einer internationalen Energiepolitik mit möglichst vielen Partnern zum Schwerpunkt. Nahezu alle an Europa angrenzenden oder für die europäische Energieversorgung entscheidenden Staaten werden im Maßnahmenkatalog des Aktionsplans erwähnt: Allen voran Russland, als größter einzelner Importeur, daneben aber auch Zentralasien, der Nahe und Mittlere Osten sowie Nordafrika als wichtige Lieferanten für Erdöl und Erdgas. Gleichzeitig werden erweiterte Kontakte zu anderen großen Konsumenten angesprochen, die sowohl für die globale Klimapolitik als auch für die sichere Versorgung von entscheidender Bedeutung sind. Daneben spielen Fragen der wirtschaftlichen Entwicklung eine Rolle, so etwa die verbesserten Kontakte zu afrikanischen Staaten und die Förderung des Zugangs zu Energie im Rahmen der VN-Kommission für nachhaltige Entwicklung. Bei Beachtung all dieser Partnerschaftsperspektiven und Strategieansätze gilt für den Bereich internationale Energiepolitik jedoch ein ähnliches Paradigma wie für den Bereich Versorgungssicherheit: Die Politik befindet sich an den Grenzen ihrer Handlungsfähigkeit, da in zunehmender Weise Unternehmen und insbesondere die Energiewirtschaft eine dominierende Rolle spielen und dabei nicht immer im Interesse der politischen Strategiesetzung agieren.

Betrachtet man die internationalen Entwicklungen der vergangenen Jahre mit Blick auf den Energiesektor, so kann festgehalten werden, dass die Europäische Union die im März 2007 formulierten Vorgaben ernst nimmt. Nahezu jedes Gipfeltreffen der EU mit anderen Staaten oder Staatengruppen sowie alle wichtigen internationalen Kontakte wurden in den vergangenen Jahren um ein Forum für Energiedialoge oder ähnliche Kooperationsstrukturen erweitert. Beinahe gebetsmühlenartig wird die Förderung erneuerbarer Energien und der Energieeffizienz in die Abschlusserklärungen der Gipfeltreffen zwischen der EU und ihren Partnern aufgenommen. Allein bei der Umsetzung lassen sich schwerwiegende Defizite feststellen. Mit Ausnahme der strategischen Vereinbarung mit den USA, basiert kein neuerlich geschlossenes internationales Abkommen auf quantifizierbaren Zusagen im Energiebereich. Weder mit Russland, noch mit den zentralasiatischen Staaten, China, Indien oder Brasilien konnten langfristig angelegte Vereinbarungen in den unterschiedlichen energiepolitischen Bereichen getroffen werden. Ebenso wenig konnten bislang umfangreiche Lieferzusagen zur Diversifizierung der Versorgung, etwa im Erdgasbereich vertraglich fixiert werden, weder mit dem Irak noch mit den für die Diversifizierung entscheidenden zentralasiatischen Staaten. In der Zweiten Überprüfung der Energiestrategie hat die Kommission im November 2008 deshalb erneut auf die Notwendigkeit der Diversifizierung der europäischen Energieversorgung und die Stärkung der Energieaußenbeziehungen der EU hingewiesen. Ihrem Aufruf zur Schaffung eines „südlichen Gaskorridors“ folgte bislang erfreulicherweise die Unterzeichnung einer gemeinsamen Erklärung mit Aserbaidschan, Georgien, der Türkei und Ägypten über die Umsetzung geplanter Energieinfrastrukturprojekte. Da verbindliche Lieferzusagen vor allem seitens der ressourcenreichen zentralasiatischen Staaten jedoch fehlen, bleibt gerade der Erfolg des Prestigeprojekts „Nabucco“ weiterhin fraglich.
Auch eine Neuauflage des Partnerschafts- und Kooperationsabkommens mit Russland wird, mit Blick auf die Entwicklungen in Georgien im vergangenen Jahr, die jüngste russisch-ukrainische Gaskrise und die bis heute fortbestehenden Differenzen zwischen der EU und Russland über die Ratifikation des Energiechartavertrags aller Voraussicht nach auf sich warten lassen. Innerhalb des institutionellen Geflechts der Europäischen Union ist hier ohnehin mit Widerständen zu rechnen, egal ob durch die mittelosteuropäischen Staaten im Rat oder durch das von Menschenrechtspolitik und umweltpolitischen Ambitionen geleitete Europäische Parlament.

Etwas positiver fällt die Bilanz bei der Nutzung der genuin europäischen Instrumente der Außenpolitik aus, insbesondere der Nachbarschaftspolitik. Hier nimmt der Bereich Energiepolitik eine zunehmend wichtige Stellung in den bilateralen Beziehungen ein. Mit allen wichtigen Produzenten- und Transitstaaten wurden gemeinsame Aktionspläne festgelegt, deren Umsetzung stetig voranschreitet. Auch die Gründung der Union für das Mittelmeer könnte einen weiteren Nutzen bringen, vor allem hinsichtlich der Förderung regenerativer Energien in Nordafrika. Explizit werden dabei Kooperationen im Bereich Photovoltaik genannt. Die Gründung der Östlichen Partnerschaft im Mai 2009 untermauert ferner die Bemühungen der EU unter anderem in Fragen der Energiesicherheit künftig noch enger mit den ehemaligen Sowjetrepubliken Armenien, Aserbaidschan, Georgien, Republik Moldau, Ukraine und Weißrussland zusammenzuarbeiten. Eine Sonderrolle hinsichtlich der Energieversorgung der EU nimmt dabei die Ukraine ein. Anlässlich der jüngsten Gaskrise wurden der Ukraine von der EU und anderen Finanzinstitutionen auf einer Investorenkonferenz im März 2009 finanzielle und technische Unterstützung bei der Modernisierung ihres Gastransitsystems zugesagt. Mit diesem Schritt unternimmt die EU über die bestehenden Kooperationsmechanismen hinaus einen aktiven Schritt in den Energieaußenbeziehungen zur Stärkung ihrer Versorgungssicherheit durch finanzielle Unterstützung für den bedeutenden ukrainischen Transportkorridor. Nichtsdestotrotz beseitigt diese Maßnahme nicht das Risiko künftiger Lieferunterbrechungen infolge von Streitigkeiten zwischen den staatlich kontrollierten  russischen wie ukrainischen Energieunternehmen. Wie ernsthaft die Bemühungen der Europäischen Union im Bereich der internationalen Energiepolitik tatsächlich sind und wie weitreichend bilaterale und multilaterale Vereinbarungen reichen können, wird sich in den kommenden Monaten und Jahren zeigen. Die Grundsteine hierfür sind in den meisten Kooperationen und Partnerschaften gelegt. Allein sie mit Leben zu füllen, sollte der Schwerpunkt für die nächste Phase der Dialoge sein.


Stand: Juni 2009