Erdgas- und Elektrizitätsbinnenmarkt

Entwicklungsstand


Analyse

Die Liberalisierung der nationalen Energiemärkte und die Integration der Netze für Erdgas und Elektrizität finden sich seit Beginn der 1990er Jahre auf der Agenda der Europäischen Union. Ein erstes Legislativpaket wurde hierzu in den Jahren 1996 und 1998 verabschiedet, ein zweites Paket das die sogenannten „Beschleunigungsrichtlinien“ enthält, trat im Jahr 2003 in Kraft. Aufgrund einer Reihe von Defiziten in der Umsetzung der Richtlinien und Verordnungen sowie der spezifischen Strukturen nationaler Energiemärkte in Europa, finden sich noch immer Verzerrungen auf den Märkten für Strom und Gas. Diese äußern sich zumeist in unzureichenden grenzüberschreitenden Infrastrukturkapazitäten, der Abschottung nationaler Märkte und in den diskriminierenden Praktiken einiger Energieversorgungsunternehmen. Die Europäische Kommission hat sich die Vollendung des Binnenmarkts auch im Bereich Erdgas und Elektrizität zum Ziel gesetzt und bemüht sich darum, ihre Zielsetzungen durch strikte Regulierungsmaßnahmen zu einem erfolgreichen Abschluss zu bringen.

Mit der Vorlage des „Dritten Binnenmarktpakets“ im September 2007 hat die Kommission einen weiteren Schritt in diese Richtung vollzogen. Der Entwurf, bestehend aus zwei Richtlinien zu gemeinsamen Vorschriften auf den Erdgas- und Elektrizitätsmärkten, zwei Verordnungen zum grenzüberschreitenden Handel mit Strom und Gas und einer Verordnung zur Gründung einer Agentur für die Zusammenarbeit der nationalen Regulierungsbehörden, ist das bislang umfangreichste Legislativpaket auf diesem Gebiet. Bereits bei der Aushandlung des Energieaktionsplans im Europäischen Rat im Frühjahr 2007 traten Interessenkonflikte zwischen den mitgliedstaatlichen Regierungen zu Tage. Insbesondere diejenigen Staaten, deren nationale Märkte von einzelnen wenigen großen Unternehmen mit teils globalen Interessen geprägt sind, wehrten sich vehement gegen allzu tiefgreifende Einschnitte in die Struktur ihrer nationalen Märkte. So ist zu erklären, weshalb gerade die erste Vorgabe des Energieaktionsplans nur von einer „wirksamen Trennung“ der Erzeugung und Verteilung vom Betrieb der Netze spricht und keine eigentumsrechtliche Trennung im Sinne der Kommission vorsieht. Nichtsdestotrotz fallen die Vorgaben im Bereich „Erdgas- und Elektrizitätsbinnenmarkt“ so detailliert wie in keinem anderen Maßnahmenpaket innerhalb des Energieaktionsplans aus. Die Kommission wird somit zu zahlreichen, gleichzeitig jedoch inhaltlich eingegrenzten Handlungen aufgefordert.

In ihren Gesetzgebungsvorschlägen geht die Europäische Kommission in einigen Bereichen über die Handlungsanweisungen des Europäischen Rates hinaus. In der Frage der Entflechtung bot sie den Mitgliedstaaten zwar Alternativen hinsichtlich der Gestaltung ihrer Marktstrukturen an. Die Wahl zwischen einer eigentumsrechtlichen Entflechtung („ownership unbundling“) und der stark regulierten Lösung des „independent system operator“ (ISO) stellt tatsächlich jedoch keine praxisnahe Entscheidungsfreiheit dar. In Anbetracht der strengen Vorgaben, die die Kompromisslösung der Kommission vorsieht, dürfte kein Mitgliedstaat (und noch viel weniger ein Unternehmen) die Umsetzung dieses Konzeptes für praktikabel halten. Die Alternative erscheint somit nur als solche, ist in Wirklichkeit aber die unmissverständliche Aufforderung zur eigentumsrechtlichen Entflechtung. Die Kommission geht jedoch nicht nur in diesem Bereich über die Vorgaben des Aktionsplans hinaus, sondern konstruiert auch in der Frage der „Harmonisierung der Befugnisse und Stärkung der Unabhängigkeit der nationalen Regulierungsstellen“ (so der Wortlaut im Aktionsplan) die Aufforderung, eine eigene europäische Agentur für die Zusammenarbeit der Regulierungsbehörden zu gründen. In ähnlicher Weise integrierte die Kommission eine Klausel zum Verbot des Erwerbs von europäischen Netzen durch ausländische Unternehmen in die Binnenmarktrichtlinien, während der Aktionsplan ihr lediglich den Auftrag gab, den Einfluss solcher Unternehmen zu untersuchen. Diese drei Beispiele zeigen deutlich, dass die Kommission große Hoffnungen in die weitere Liberalisierung des Binnenmarktes setzt und in einigen Bereichen über das Ziel hinausgeht

Neben den regulativen Vorschlägen des Binnenmarktpakets veröffentlichte die Kommission eine Mitteilung zur „Charta der Energieverbraucher“, die erstmals einen Katalog der Verbraucherrechte innerhalb des Energiebinnenmarktes aufstellt. Ein Vorhaben, das insbesondere im Europäischen Parlament auf starke Unterstützung hoffen darf.

 Im Verlauf der Verhandlungen über das im September 2007 vorgelegte Binnenmarktpaket zeichneten sich zwischen Rat und Parlament fundamentale Differenzen ab. Selbst innerhalb des Rats bestand lange keine einheitliche Position zur Frage der Entflechtung von integrierten Energieunternehmen. Angeführt von Deutschland und Frankreich, wehrten sich insgesamt acht mitgliedstaatliche Regierungen vehement gegen die umfassenden Entflechtungsvorgaben der Kommission. Durch die Vorlage eines Alternativkonzepts zur eigentumsrechtlichen Entflechtung, das auf die Entwicklung von unabhängigen Fern- und Übertragungsnetzbetreibern abzielte, konnten diese Staaten den Diskussionen neuen Schwung verleihen. Der neue Vorschlag sah zwar eine rechtliche Trennung des Erzeugungs- und Verteilungsunternehmens vom Netzbetrieb vor, ermöglichte jedoch dem Konzern noch immer begrenzten Einfluss auf die Entscheidungen des Netzbetreibers zu nehmen. Begründet wurde das Vorhaben mit rechtlichen Bedenken, die die erwähnten Staaten hinsichtlich des „ownership unbundlings“ hegten. Dieser sogenannte „dritte Weg“ einer „effektiven und effizienten Entflechtung“ prägte seit seiner Vorlage die Diskussionen in Rat und Parlament. Der Führerschaft Frankreichs und Deutschlands stellten sich insbesondere diejenigen Staaten entgegen, die ihre nationalen Energiemärkte bereits vor Jahren liberalisiert hatten, namentlich das Vereinigte Königreich und die Niederlande. Sie beharrten auf der Durchsetzung des „ownership unbundling“ in ganz Europa und sahen sich einem Wettbewerbsnachteil ausgesetzt, sollten vertikal integrierte Unternehmen auf ihren Märkten investieren und eine dominante Stellung erreichen. Dennoch hatte der Rat in erster Lesung einen Kompromiss entwickelt, der das deutsch-französische Modell für einen begrenzten Zeitraum als Alternative zur eigentumsrechtlichen Entflechtung anerkannte, gleichzeitig aber einen Schutz der Staaten mit vollständig liberalisierten Märkten vorsah. Der Kompromiss wurde unter Vorbehalt des Widerspruchs einiger Mitgliedstaaten veröffentlicht.

Im Europäischen Parlament gestaltete sich die Lagerbildung anders als im Rat. Die Abgeordneten unterstützten mit einer deutlichen Mehrheit das Konzept der eigentumsrechtlichen Entflechtung, sahen sie doch insbesondere in den nicht entflechteten Märkten eine Hürde für einen stärkeren Verbraucherschutz. Dass das Parlament in erster Lesung jedoch zu einem differenzierten Ansatz für den Erdgas- und den Elektrizitätsmarkt gefunden hatte, überraschte. Während sich die Parlamentarier für eine alternativlose eigentumsrechtliche Entflechtung auf dem Strommarkt aussprachen und die Einrichtung einer Agentur für die Zusammenarbeit der nationalen Energieregulierungsbehörden unter dem Vorbehalt einer stärker verbraucherorientierten Ausgestaltung unterstützten, kamen sie drei Wochen später in ihrer Entschließung zum Erdgasbinnenmarkt zu einer anderen Lösung. Hier erkannten sie die Position des Rates im Rahmen des Gasbinnenmarkts, da dieser infolge seiner Vulnerabilität durch internationale Einflüsse andere Voraussetzungen aufweise als der Strombinnenmarkt und ermöglichten die Wahl zwischen „ownership unbundling“ und einem leicht abgeänderten Konzept des „dritten Weges“ der deutschen und französischen Regierung.

Unter der französischen Ratspräsidentschaft im zweiten Halbjahr 2008 konnte eine Annäherung der Positionen im Rat beobachtet werden. Unter Zugeständnissen hinsichtlich der verschärften Anforderungen an den Erwerb von Netzen durch Drittstaaten (Drittstaatenklausel), könnte ein wesentlicher Teil des Disputs gelöst werden. Auch in der Frage der Entflechtung zeichnet sich eine Lösung ab, die vor allem Schutzbestimmungen für diejenigen Staaten enthält, deren Marktstrukturen bereits entflechtet sind oder die dem Modell der Kommission folgen. Dies scheint insofern notwendig, da vertikal integrierte Unternehmen sich andernfalls mit einem Wettbewerbsvorteil auf diesen Märkten bewegen könnten.

 Die Bearbeitung des Bereichs „Erdgas- und Elektrizitätsbinnenmarkt“ war der erste Schritt innerhalb des Umsetzungsprozesses des Energieaktionsplans, der von der Kommission bereits im September 2007 aufgegriffen wurde. Gleichzeitig hat sich die Kommission durch ihre weitreichenden Vorstellungen in eine Zwickmühle manövriert. Aufgrund des Desinteresses an der Umgestaltung der Märkte von Seiten einiger Mitgliedstaaten, dauerten die Verhandlungen bis April 2009 an. Inzwischen haben Rat und Europäisches Parlament jedoch eine Einigung erzielt, in der die Abgeordneten den Forderungen unter anderem der deutschen und französischen Regierung in Fragen der Entflechtung entgegen gekommen sind.  Im Gegenzug setzten die Parlamentarier aber umfassende Regelungen für den Schutz und die Rechte von Verbrauchern durch. Der Kompromiss erlaubt es nun den Mitgliedstaaten zwischen drei Entflechtungsoptionen, dem „ownership unbundling“, dem ISO- und dem neuen ITO-Modell („Dritter Weg“) zu wählen. Bei der Wahl des ITO-Modells behalten Energiekonzerne ihre integrierte Struktur bei, die Mitgliedstaaten verpflichten die Unternehmen jedoch bestimmte Regeln einzuhalten, die sicherstellen sollen, dass der Unternehmensteil Erzeugung und Versorgung in der Praxis vom Übertagungsnetzbetreiber getrennt ist. Diese Maßnahmen sollen sowohl durch sogenannte „Cooling-Off“- Zeiten für Führungskräfte als auch durch die Einrichtung eines Aufsichtsorgans und eines Gleichbehandlungsprogramms unter dem Dach der Übertragungsnetzbetreiber ergänzt werden. Mit dem finalisierten Richtlinienpaket werden zwar die zentralen Bereiche der Anforderungen des Aktionsplans angesprochen, andere Bereiche, deren Bedeutung keinesfalls zu unterschätzen ist (Analyse der Situation der Erdgasspeicher, verstärkte Investitionssignale, Einbindung neuer Erzeugungskapazitäten), werden dahingegen weiterhin nur am Rande behandelt. Dabei bleibt zu berücksichtigen, dass Entwicklungen auf dem Energiebinnenmarkt nicht nur der Wettbewerbsfähigkeit Europas, sondern in gleichem Maße der Versorgungssicherheit dienen. Mit dem „EU-Aktionsplan für Energiesicherheit und –solidarität“ vom November 2008 hat die Kommission diesen Zusammenhang zumindest näher ausgeführt und die Bedeutung des Binnenmarkts und insbesondere der Netze für die Energiesicherheit Europas herausgearbeitet. Überdies trägt das von der Kommission angestoßene und im Rahmen des „EU Recovery Plan“ bewilligte Investitionspaket für den Aus- und Neubau der Energieinfrastruktur der EU diesem Aspekt bereits Rechnung.

Angesichts der nur halbherzigen Verschärfung der Entflechtungsvorschriften für integrierte Energieunternehmen im „Dritten Binnenmarktpaket“ bleibt abzuwarten, ob es künftig zu mehr Wettbewerb und einem Aufbrechen bestehender Marktstrukturen kommt. Hoffnung machen dagegen die neuen Vorschriften für die grenzüberschreitende Netznutzung. Sowohl die Formulierung von Netzkodizes als auch die Festlegung kostenorientierter, transparenter Berechnungsverfahren zur Bestimmung der Kosten für die Durchleitung grenzüberschreitender Stromflüsse könnte eine schrittweise Harmonisierung und Verknüpfung nationaler Energiemärkte befördern. Mit Blick auf die Marktintegration wird abzuwarten sein, ob die Gründung einer Agentur für die Zusammenarbeit der nationalen Regulierungsbehörden tatsächlich zu einer wirksameren, koordinierteren europäischen Regulierung und Überwachung nationaler Energiemärkte sowie zu den notwendigen Netzinvestitionen einschließlich der Verbesserung der Interkonnektivität führt.   

Stand: Juli 2009